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以科学发展观为指导，促进农村牧区两网建设

2004年11月16日

两网建设是国家、自治区食品药品监督管理局提出和着力建设的一项民心工程，是解决“三农”问题的重要组成部分。我局在两网建设中坚持树立和落实科学发展观，在区局的正确领导和当地党委、政府的支持和推动下，经过两年多的积极探索和实践，初步建立了覆盖我市绝大部分农村牧区的县、乡、村三级药品监管网络和供应网络。形成了“横向到边、纵向到底，上下联动、规范有序，安全有效、经济方便”的供应渠道，有力地规范了农村牧区药品市场秩序。我市的两网建设，受到了国家、自治区局的肯定。一、主要思路和做法（一）因地制宜，构建全方位的农村牧区药品监督、药品供应网络体系呼伦贝尔市地处祖国北疆少数民族地区，面积25.3万平方公里，辖13个旗市区，122个乡镇苏木，总人口270万。我市地貌复杂，人口分散，经济相对落后，根据我市农村牧区人口和医药资源分布差异较大的实际，在两网建设上，坚持因地制宜，多策并举。采取政府职能与市场机制的协调、医药商业经营与医疗服务的互补、条条管理与块块管理的联动、药监执法与社会监督的结合，建立全方位、多层次规范有序的农村牧区两网体系。紧密配合农村牧区新型合作医疗和医疗机构药品供应乡村一体化改革，统筹城乡药品监管事业协调发展。积极引导城市医药资源向农村牧区有序流动，实现以城带乡、互促互动、协调发展。 1、充分发挥政府的主导作用。在市局及各分局的主动汇报和积极协调下，各地政府把两网建设作为解决“三农”问题的重点，把这项工作列入了重要议事日程。各旗市均成立了由分管旗长任组长的两网建设领导小组，制定了《两网建设实施方案》，加大了部门之间协调工作力度，为推进两网建设提供了良好的政策环境。 2、构建全方位的监管体系。根据我市监管区域大、监管对象分散、药监执法力量不足的实际，我们紧紧依靠当地政府，加大与各有关部门协调工作的力度。以消除农村牧区药品监管的盲区和死角为目标，建立起以政府协调领导小组为核心，以药监队伍为主体，以公安、工商、卫生等部门配合协管的三级药品监督网络。阿荣旗政府召开了各乡镇政府领导、各相关部门领导及药品监督信息员参加的药品监管三级网络工作会议，加大了政府推动和各部门协调工作的力度，进一步扩大了药品监管的信息来源。陈旗政府组织开展了牧区药品市场秩序整治“百日行动”，把监管网络建设作为实施方案的重要内容。额尔古纳药监分局积极与边防派出所协作共筑药品监管网络，获取了大量的信息线索，抓获游医药贩12人，取缔无证经营4户，满洲里市药监局与公安部门建立了打假联动体系，将投诉、举报纳入110报警系统，拓宽了信息渠道。 3、构建规范有序、覆盖广泛的供应体系。我们结合实际，本着有利于加强农村牧区药品监管，确保农牧民用药安全、有效、经济和方便原则，积极探索供应网络建设的新路子。一是加强政策引导和扶持。我们提出了“眼睛盯在乡下，重点落在牧区”的工作思路，对空白点地区药品供应网络建设采取“两放宽、四优先”的新举措。即放宽场所和人员条件，优先受理、优先验收、优先审批、优先帮促。本着放宽开办条件，不降低管理标准；加强政策引导，不搞行政命令的原则，广泛向社会进行宣传，创造投资自由、标准统一、竞争有序、管理规范的市场机制，加快了农村牧区供应网点建设进度。二是支持引导企业，特别是已通过GSP认证企业向农村牧区延伸网点，拓展市场。坚持以市场为导向，建立多样性、多元化的药品供应体系。目前，我市122个乡镇苏木中已有零售药店114家，乡镇苏木覆盖率达到了96%。我们还积极鼓励帮助通过GSP认证的康盛药业公司向下延伸网点，在康盛药业公司的31个分支机构和营业网点中，有17个分布在乡镇，还有8家村级药店正在筹建中。三是紧密结合农村牧区新型合作医疗和医疗机构药品供应乡村一体化改革，整合农村牧区三级卫生网络这一公共资源。在政府的正确领导和大力支持下，莫旗药监分局与卫生局共同配合，引导、帮助8个乡镇卫生院和农场医院设立中心药库，实现了对160个村卫生室（所）药品的直接配送，形成了乡村卫生机构和零售药店供药互相竞争、互为补充的药品供应方式，方便了群众用药。（二）创新工作思维和工作方法，坚持用科学发展观指导两网建设 “三农”问题是党和国家高度重视和关心的重要问题，解决农牧民用药安全和需求问题是药监部门重要职责。在两网建设中，必须以科学发展观为指导，在深入调查研究、总结经验的基础上，坚持以认识创新和机制创新带动两网建设的工作创新，巩固成果，增强活力，实现由“数量扩张”向“质量提升”的转变，努力达到农村牧区药品经营多元化、集中配送竞争有序化、医疗机构药品管理规范化和农村牧区药品监督管理信息化，使两网建设真正充满活力，发挥长效作用。 1、调查研究，对两网建设作用进行考核和评估。从2003年开始，我们把两网建设确定为全市药品监管工作重点之一，并作为对分局责任目标考核的重要内容。在去年开展的药品监管“五项调研”工作中，把农村牧区用药面临问题的调研作为重要内容。市局及各分局对农村牧区用药及监督网和供应网情况进行了普遍调研，摸清了农村牧区用药特点及基本情况。在此基础上，印发了《关于加强两网建设的实施意见》，市局及各分局对两网建设情况进行了认真的分析、评估。各地继续巩固和完善药品监管网络，进一步充实加强了药品监督信息员队伍，监督信息员队伍由359人增加到466人，建立健全了监督信息员管理和信息报送制度。召开了以属地为中心的药品监督信息员座谈会，总结了经验，进一步落实了责任和任务。去年全年和今年上半年共接到监督信息员提供的信息200余条，受理群众举报、投诉83件。根据监督信息员提供的线索，共取缔无证经营窝点6个、取缔无证诊所7个、抓获游医药贩30人。在药品供应网建设上我们对农村牧区存在的问题进行了具体分析，认为供应网建设的难点在牧区，因为牧区人口相对较少，居住分散，并处在游牧之中，因此，必须建立适应牧民需要的药品供应模式，目前，我市农区乡镇已达到一个乡镇至少有一家零售药店的目标，乡镇零售网点覆盖率达到100%，牧区苏木一级达到了92%。 2、强化网络运行机制。两网搭建容易，关键是如何发挥效用，达到规范农村牧区药品市场秩序，保证农牧民用药需求的目标。为保证药品监督网络和供应网络有效运转，我们建立健全了药品监督信息员联系制度、培训制度、考核奖惩制度，并实行动态管理。完善了农村牧区药品监督管理制度和标准，建立了长期与相关部门协同配合、与各级药品监督信息员上下互动及周边地区联防联动机制。把两网建设与行政审批、市场监管、GSP认证、信用体系建设统筹考虑，达到了互相配合，共同发展的目的。 3、积极探索两网建设激励保障机制。药品监督信息员在调查收集信息时，必然要付出一定的劳动和承担一定的风险，采取一定的精神鼓励和物质奖励是保证网络有效运行的必要条件。区局和自治区财政厅《关于印发〈举报药品医疗器械违法行为有功人员奖励办法〉的通知》的出台，为实施监督网络的保障机制提供了必要的物质条件。我们要采取定期考评、通报表扬和以奖代酬相结合的办法，进一步完善对监督信息员的激励机制，保证药品监督信息来源的准确、及时、有效。（三）求真务实，以统筹的观念促进两网建设发展在两网建设中，我们认真贯彻统筹发展的观念。统筹城乡药品供应网络建设，积极引导城市医药资源向农村牧区有序流动，区别城市与乡村药品经营网点条件，采取优惠政策支持供应网络下伸；统筹两网建设与市场监督的关联，将监督网络作为市场监管的有力支撑；统筹两网建设与GSP认证的协同，以GSP认证为契机，引导GSP认证企业参与两网建设；统筹两网建设与信用体系建设的联系，提升两网建设质量，建立长效监管机制。一是在行政审批中鼓励和支持企业及个人在乡镇以下（除旗市所在地）开办零售药店，放宽人员资质及营业场所面积要求。开通绿色通道，减化审批程序，减少中间环节，提速审批时间，减少申请人费用支出。二是以GSP认证为契机，引导城市药品流通资源向农村延伸。积极牵线搭桥，提供政策和信息服务，引导已通过GSP认证、有实力的药品经营企业参与两网建设，为两网建设服务，靠两网建设发展。三是在监督网建设上，正确处理以专为主、以协为辅的关系。以药监行政监督和技术监督为主体，充分发挥信息员和社会监督员的作用，建设以专为主、以协为辅、专协结合的农村牧区药品监管体系。把药品监管机构的监督与社会力量的协管有机结合起来，达到扩大药品监督覆盖面，有效整治和规范药品市场的目的。四是进一步贯彻落实《呼伦贝尔市药品安全信用体系建设实施方案》、《信用档案管理办法》及《药品（医疗器械）安全扣分累计制管理办法》，结合市场监管和行政执法，推进信用考核和发布制度。通过信用等级评定和分类管理，表扬、奖励诚信行为，批评、惩诫失信行为，使信用体系建设在两网建设中发挥规范和保障作用。二、两网建设取得的成效两网建设要坚持以人为本，以农牧民群众有没有获得实际利益、获得多少实际利益、群众用药安全的满意度来衡量。通过两年来的两网建设，取得的成效主要体现在：（一）药品监管三级网络建设全面推进，药品监管质量明显提高。目前，我市所有旗市均完成了农牧区药品监管网络建设。药品监管网络做到了乡乡有网，村村有人，农村牧区药品市场秩序得到进一步规范。通过与卫生部门联合开展农村牧区药品供应乡村一体化改革，基层医疗机构药品管理参照GSP标准进行了规范，基层医疗机构药品管理存在的问题得到了治理，农村牧区人民群众用药的安全感增强。（二）药品供应网络的不断延伸和覆盖，极大地方便了农村牧区人民群众用上质优价廉的药品。在两网建设实施前（2002年前），我市乡镇一级只有30家零售药店，如今我市乡镇及乡镇以下已有零售药店114家，极大地方便了群众购药。以往陈旗特尼河、白音哈达、西苏珠尔等苏木的牧民都要到海拉尔买药，由于交通不便，他们买药就象买其它商品一样，一次买上够几个月或一年用的药品，不但不方便，还造成了过期失效等药品质量问题的发生。如今陈旗每个苏木都建起了药品零售网点，他们不用走出苏木就能就近买上质优价廉的药品。（三）药品竞争多元化格局形成，药品流通模式实现转变。随着两网建设的稳步推进，农村牧区连锁经营和单体药店得到迅速发展，非公有制成份开始快速进入农村牧区市场。改变了乡镇卫生院和村卫生室单一供药局面，药品价格明显下降。随着农村牧区药品竞争多元化的形成，在给农牧民群众用药带来方便，得到实惠的同时，也带动了基层医疗机构药品管理水平的提高。在药监部门的监督、引导下，农村牧区基层医疗机构纷纷加大硬件投入，改善药品储存条件，降低药价，改善服务，开展了医疗机构药店规范化管理等活动，使医疗机构的药品管理水平有了提高。三、两网建设的几点体会在农村牧区两网建设工作中，我们深深体会到：两网建设是涉及到广大农牧民切身利益，关系到解决“三农”问题的重要方面。因此，在两网建设中，必须以“三个代表”重要思想为指导，坚持和树立以人为本的科学发展观，紧紧依靠当地政府，做到全方位覆盖。一是做到横向要到边，纵向要到底，网点要下延，覆盖要全面。监管网络要做到乡乡有网，村村有人，做到乡不漏村，村不漏点，实现监管关口前移；供应网络要实现至少一乡一店，村村有点，为群众提供安全快捷方便的用药服务。二是要保证规范运行。药监执法行为要规范，对监督信息员的管理、激励、保密措施要到位，药品、医疗器械经营、使用质量管理要到位。要将两网建设与GSP认证、医疗机构药房、仓储规范化管理很好地结合起来，以药品质量的规范管理为基础，为两网的延伸打下坚实的基础。三是要把两网建设与建立新型合作医疗以及农村医疗机构药品供应乡村一体化改革有机结合起来，与卫生、工商、公安等部门协同配合，共同形成在我市全面建设小康社会进程中，保证广大农牧民用药安全有效的新体系。四是要加强宣传教育和社会监督，畅通投诉举报渠道，形成广大群众共同参与的社会监督网络。五是要以强化药监队伍自身建设为基础。要通过深入学习，提高认识，转变观念，以创新工作思维来强化两网建设。要不断提高人员的业务素质。药品监督信息员提供有价值信息后，要能够做到快速反应、及时送检、快速检验、规范执法。六是在两网建设中要做到求真务实，不能用简单的数字、凭自我感觉来衡量两网建设的实效。要坚持以人为本，以农牧民用药安全方便的满意度来衡量。在供应网建设中，要摆正自己的位置，主要以支持、引导、政策服务为主，防止越位和包办代替。我市两网建设在各方的共同努力下取得了一定的成效，但发展不平衡。由于我市属偏远地区，经济社会发展相对落后，尤其是广大牧区，人口稀少，居住分散，为实施两网建设带来了很大困难。因此，要进一步总结经验，结合各地区经济社会发展实际，不断探索两网建设的有效途径。如：如何采取有效措施调动监督信息员的积极性，扩大打假治劣的信息来源，形成长效监管机制？如何在牧区建立适应牧民群众需要的药品供应模式？如何在遵循市场经济规律的前提下继续推进？如何更好地为农村牧区新型合作医疗服务？如何进一步提高农牧区药品技术检验水平？这些课题都等待我们在工作实践中寻找答案。今后我们要认真总结经验，大胆探索，不断提升我市两网建设的质量，不断谋求更深层次的发展，切实发挥监督网络和供应网络的作用，从而进一步改善农村牧区用药环境，真正为广大农牧民群众造福。

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